FCCの最近の活動と直面する課題

　米国の連邦レベルでの電気通信/放送に関する規制機関であるFCCのPowell委員長は、「大胆でアグレッシブな一つの課題(注:昨年12月に制定された「UNE市内競争に関する第四回目の規則」であろう)を完了したところであり、私としては他の機会を追求したいし、また、誰か別の方にこの委員会の手綱をもってもらう時期であろう」という声明を出し、この三月に退任することとなった。

　同氏は電気通信関係の弁護士だが、民主党のクリントン大統領の時代に始めてFCC委員に任命され、共和党のブッシュ大統領の就任とともに、委員から委員長に昇格してこの4年間FCCの舵取りをしてきたが、この間にFCCを取り巻く環境は大きく変化した。

■通信市場の環境の激変とFCCのスタンスの変化

　1990年代後半に、グローバル事業者としての生き残りのためには規模の拡大以外にはないとの「信仰」から吹き荒れた通信事業者の合併／買収ブームも、2000年を境にいわゆるITバブルの崩壊以来、一転して未曾有の通信不況で事業者の倒産、行詰り等が相次いだ。WorldComなど国防通信の一翼を担っていた大手事業者の相次ぐ経営破たんで、Powell委員長は「これまでFCCがやったことのない通信事業者の経営安定への緊急措置などのまったく新しい仕事に初めて取り組んだ」と述懐している。

　テクノロジーの急速な進展とインターネットのインパクトで、業界の環境もまったくと言えるほど変容しつつある。1996年電気通信法では、ベル系地域電話会社の長距離通信事業は、例外として市内網をライバル事業者に完全に解放したと認定された場合を除き、原則禁止とされているのに、いまやすべての州でベル系地域電話会社の長距離通信事業への進出が認められている。1996年電気通信法の原則と例外がもはや逆になっているのである。

　不況でどの事業者もリストラ等の足場固めに専心し、ここ2--3年は全く沈静化していた合併／買収も、

1. SBCによるAT&Tの買収
2. VerizonによるMCIの買収
3. SprintによるNextelの買収

など、このところ大型の案件が相次いで登場し、FCCと独禁局の審査待ちとなっている。しかし、大方の予測では、これらの案件はいずれもが承認されるであろうと見られている。Powellの二代前で1996年電気通信法制定時のFCC委員長だったHundt氏は、「私の時代にはこのような超大型合併／買収は間違いなく政府の青信号はえられず、考えられもしなかった」と言っている。それほど時代が変わったのである。

　こうした環境の革命的な変容につれ、FCCも「規制の緩和／削減／撤廃」、「競争参入事業者偏重から既存事業者のインセンティブにも配意」等、通信政策面でもFCCのスタンスは目に見える形で流れを変えてきた。しかし、FCCの抱える課題はきわめて多岐にわたり、FCCの重要性がかってないほど高まっている。FCCのこの4年間の主な動きと、その抱える課題について見てみよう

■通信政策を左右するFCC

　FCCは行政機関であり、5名の委員の任免も大統領が指名し議会(上院)が承認することとなってはいるが、大統領に対してではなく、議会に対して直接責任を負う「独立委員会」である。建前としては、議会が示す通信政策に従って事業者等の管理運営を行ういわゆるwatchdogとされている。議会では両院に商務委員会があり、さらにその中に電気通信小委員会が常設されており、ここに長年在任する専門知識/経験豊かな議員が活発に法案の起草や通信政策に携わっている。1996年電気通信法策定の段階では、「1984年のAT&T分割以降、その同意審決の解釈と称して長年にわたり裁判所(Greene判事)が実質的には通信政策を決めてきたが、通信政策を決めるのは本来議会であるべきだ。この法案で議会が主導権を取り戻すのだ。FCCは議会の定めた通信政策に従って日常の管理/監督を行うに過ぎない。」という勇ましい主張が関係議員によってなされた。

　しかし、議会が通信政策のすべてわたって目を配るのは不可能で、実際には「法律施行のための規則の制定」の過程や、事業免許、合併/買収の認可等を通じて、FCCが通信政策の相当の部分を定めているというべきであろう。

■多い裁判所による干渉

　もちろん、行政裁判が盛んな米国では、事業者がFCCの規則や処分を不服として裁判所に提訴するケースが大変多く、裁判所の関与も日本では考えられないほど多い。

　例えば、1996年電気通信法が市内通信の競争の促進策として編み出したUNE制度、すなわち、「アンバンドリング(細分)された(既存地域事業者の) 市内ネットワークの諸要素(Unbundled Network Elements)の規制された格安事業者間料金での(競争参入事業者への)リース義務」の具体化実施のためのFCC規則(UNE規則)は、既に三回も裁判所による「一部無効/FCCへの差戻し」で法制定以来9年間も経過してなお正式には制定されていない。FCCはやっと昨年12月に四回目の規則を制定したが、一部の事業者が不満で、これまた近いうちに裁判所で争われそうな事態となっている。

■Powell委員長の｢安易な競争政策に対する批判｣と業績

　Powell委員長は、最近退任したPowell国務長官の息子であり、共和党系のFCC委員である。マスメディアの所有集中に同情的だとして放送の分野では議会から批判されたが、通信政策の面では一貫して規制の削減と廃止のスタンスを崩さなかったと評価されている。すなわち、「安易なUNEなどの便法で、既存地域事業者の設備を規制された格安料金でリースし、自社の名前で顧客に転売して、いわば利鞘を稼ぐだけの形ばかりの競争事業者」を批判し、「通信市場での競争は、自前設備による競争参入こそ新規の設備投資や雇用を産むもので、競争参入の本筋である」との信念で、既存地域事業者にリースを義務づけるケースを大幅に絞込み、ことにフアィバ・ツゥ・ザ・ホームなどの広帯域回線についてはリースを認めないなど、既存地域事業者の設備投資意欲にも配意する方針を貫いた。

　2003年2月に第三回目のUNE規則が採択された際には、Powell委員長は、異例なことながら、「この規則案が自前設備に立脚した競争の進展を逆に阻害する」、また、「州当局に審査権限を余りに多く委譲しすぎている」との二点から反対に回り、少数意見を発表するなど、気骨のある委員長であった。

　また、アフリカ系の血を引く父が苦学力行した環境で育った背景もあり、ヒスパニックや米国インディアン等の少数民族の支援にも尽力した。

■Powell委員長の任期中の政策面でのハイライト

　FCCは委員長の退任声明に添付して、この4年間のFCCの主な動きをカテゴリー別に集約した資料を発表しているので、まず、その主なものを拾ってみよう。全文は｢別添資料｣として本稿末尾に添付してあるが、具体的に規則制定やアクションの要旨と年月を添えてあり、大変参考となる。

1. 市内通信市場での競争で、従来の競争事業者一辺倒／偏重を改めて、既存地域事業者の設備投資等のインセンティブにも配意(とくに広帯域通信では、光ファイバ等の設備については、アンバンドリング(UNE)制度の義務から解放)
   
   
2. UNEやリセールといった安易な競争促進策は｢名ばかりの競争｣であるとして最少限度に留め、設備投資や雇用増を生む「自前設備に立脚した競争」こそ本筋であることを明示(UNE制度の運営で、加入者回線だけでなく、交換機能や他の機能もつけた市内サービス全体を一括して競争事業者に提供するUNE Platformという慣行が盛行しているが、今後これは認めない)
   
   
3. 各州バラバラの事態を避けるため、州の公益事業委員会などの規制当局の権限をできるだけ圧縮し、可及的に連邦レベルで全国統一のとれた通信政策を推進(インターネットやVoIP等を州当局がバラバラに規制し、課税対象としようとするのを防止)
   
   
4. インターネットや広帯域高速通信などの新テクノロジーの自由な展開のための「規制差し控え」｢規制廃止｣
   
   
5. 消費者保護の強化と消費者の選択肢の拡充(cramming, slamming等の不正行為の防止、電話電話番号ポータビリティ制度、事業者の不正行為是正のため罰金等監督を強化)
   
   
6. 新テクノロジーと新サービスの開発/普及の促進(電力線利用の広帯域サービス規則の制定、新サービスへの課税禁止)

　このようにFCCはこの4年間、実に多彩な活動をしてきた。しかも明確なビジョンと目標を持ち、自らの組織・機構も市場の変容にあわせて積極的にリストラを行っている。

■FCCの今後の課題

「かってはテレビとラジオの免許を交付するなどだけの地味な役所であったFCCは、今日ではテクノロジー革新とともにその職責とインパクトが増大している」(ニューヨーク・タイムズ)。　FCCは、市場の変容やテクノロジーの進展に応じて柔軟に通信政策を策定、実行し、自らも変容してきているが、まだ多くの課題を抱えている。当面の課題だけでも、次のように目白押しである。

1. 次期委員長の選任
   次期の委員長候補としては、同じく共和党系のMartin委員が最有力とされている。もっとも彼は、政策面で時々Powellと衝突したことがある。彼の妻はCheney副大統領の顧問であり、夫妻ともに政府に友人が多い。[ニューヨーク・タイムズ]
   
   
2. 大型買収/合併の審査
   SBC/AT&T、Verizon/MCI、Sprint/Nextelといった超大型案件を、その職責とされる｢公益｣の観点からどう審査するか。司法省・独禁局審査との重複をどう捌くか。
   
   
3. 市内通信競争規則
   前述の通り、FCCは第四度目の規則(UNE規則)を2004年12月に制定したばかりであるが、早くも様々な当事者が不満を表明しており、またまた裁判所に持ち込まれ争われる可能性が高い。1996年電気通信法施行以降既に9年も経過して、なお、実施規則が流動的という異常事態が続くのか。
   
   
4. インターネット電話の規制方針
   FCCはこれまで、個別審査の形で、VoIP等のインターネット電話は、規制の重い｢電気通信サービス｣ではなく規制の軽い「情報サービス」のカテゴリーに入るとし、ユニバーサル・サービス維持の負担分担も免除してきたが、これまでのパソコン同士などの制約もテクノロジーの進歩で乗り越えて、一般の電話とほとんど変わりのないものになってきた。既存電話事業者は不公平だと批判し、既にFCCも「革新的なVoIP規制枠組の追及」として規則制定手続を開始している
   
   
5. ユニバーサル・サービス制度の見直し
   伝統的な「僻地、高コスト地域等の助成」に加え、いわゆるデジタル・デバイドの改善のためインターネット等の新サービスの公平な普及を内容とする「学校/図書館に対する助成」が多額に登り、事業者がユニバーサル・サービス基金への分担金を料金に転嫁する動きも拡がって、問題とされている。

　さらに、急速な市場環境の変化で1996年電気通信法そのものも実態にそぐわなくなりつつあり、その見直しと改正が議題に上りつつある。

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「別添資料」

FCCプレス・レリーズ 「委員長任期中の政策面でのハイライト」 (2005年1月21日)

　Powell委員長のビジョンは、当初から一貫して、「米国市民がもっとパワーを持てるような、また、彼らの生活を豊かにし、よりいっそう多くの選択肢がもたらされるような革新的なテクノロジーを振興するように法令を正しくセットすること」であった。このビジョンは様々な形をとっている。

I.広帯域および高度テクノロジー

　Powell委員長のリーダーシップのもと、FCCはCATVおよびDSL利用の広帯域通信を促進した。また、この重要なテクノロジーへの、いつでもどこでもの、ユニバーサルなアクセスに向けて大きな可能性をもたらす広帯域プラットフォームにも尽力した。

1. ケーブル(CATV)および光ファイバ利用の広帯域

(1) ケーブル・モデム・サービスのフルスケールでの展開のリスクを除去

• 規制を最小限度に留めるため、ケーブル・モデムは「情報サービス」であると認定(2002/3)
• 広帯域サービスに電話並みの規制を課そうとする動きと戦う(2004/12 最高裁Brand X事件)

(2) 光ファイバの家庭までの引込みの促進のための強力なインセンティブの設定

• 広帯域促進のため光ファイバの多様なオプションを規制緩和(2003/8)
• フアィバ・ツゥ・ザ・カーブ(FTTC)(2004/10)[訳注:途中までは光ファイバで、家庭等の顧客まで最後の500フィート未満はメタル・ケーブルで構成。光ファイバは数人の顧客で共用し建設コストを低減]
• 集合住宅(アパート)ビルへの光ファイバ(2004/8)
• 電話会社による光ファイバ敷設拡大の規制面での障壁の除去(2004/10)

2. 電波利用の広帯域

• WiFi利用の拡大　消費者が家庭内、コーヒーショップ、都市全域等でインターネット・サーフィングが出来るよう規則を改正(2003/11,2004/4,2004/7)
  また、5GHz帯でラーストマイル用に免許不要の利用のために周波数を追加割当(2003/5)
• 高度新テクノロジー--Ultrawideband この新テクノロジーの市場登場を支援(2003/2,2004/12)
• 広帯域用に周波数を大幅追加　290MHzもの大量の周波数を回収し免許制の広帯域用に。(2003/1,　2003/10,　2004/9)

3. 電力線利用の広帯域　第三の家庭向け広帯域パイプ。電力線利用の規制面での障壁の最少化(2004/10)

4. インターネット利用の音声通信(Voice over the Internet) 有用な消費者むけサービスの規制をクリーニング

• 革新的なVOIP規制枠組の追及
• Pulver.com裁定(2004/2)およびVonage裁定(2004/11)が、古い規制からインターネット音声を開放し、煩雑な州当局による規制を事前に包括除去

II.携帯電話の革命的な改革

米国の携帯電話の数は1億7000万に達し、固定電話に代わる主要な電話としての地位を得つつある。委員長は率先して、周波数管理を従来の規制のモデルから市場のモデルへとシフトさせるよう努め、電波を一層革新的/競争的に利用できるようにした。

　　電波利用の新しいモデルを創造　　消費者志向のアプローチ

• 周波数管理の実施方法を改定　周波数政策タスクフォースが周波数管理の新たな素案を策定(2002/6)
• この素案を実行するための規則の改定　免許/非免許双方の利用のために追加の周波数を割当て、ルーラル地域での携帯電話サービスの改革(2003/9,2004/7)。周波数の売買のための第二次市場の創設(2003/5,2004/7)。賢い無線電話smart radios(2003/12)。教育および無線の広帯域サービスの開始(2004/6)。周波数の最高持分制限(spectrum cap)の撤廃(2001/11)
• 消費者やコミュニティが周波数を所有する政策の採択　消費者や起業家が政府の許可なしに周波数を利用できるようなモデルを推進
• Nextwave社問題の解決(訳注:携帯電話用の電波オークションで大量の免許を落札したものの資金難で払い込みができず、膠着状態となり、電波が遊休化していた)(2004/4)

III.消費者の選択肢の拡大

　委員長のリーダーシップのもとでFCCは、新しい通信方式の選択肢を反映しつつ、消費者の選択肢を拡大するため、消費者保護をアップデート化した。
デジタル時代にふさわしい新たな選択肢: 消費者保護

• わずらわしいテレマーケティングの回避　連邦通商委員会と協同して、「電話お断り登録」(Do Not Call registry)制度を全国で推進(2004/10)
• 事業者変更時でも電話番号をそのまま使用　消費者は事業者を変更したり、固定電話を廃止する場合の制約を除去(2003/11)
• 携帯電話spam(訳注:欲しないメールの押し付け)の禁止規則制定(2004/3)
• 不正な商行為の場合の消費者への返金Cramming(訳注:利用者の注文しないサービス等を一方的に押し付け、料金を請求)やslamming(訳注:利用者が注文しないにもかかわらず無断で長距離通信事業者登録などを自己の系列会社等に変更すること)に関する規則を厳格に運用し、年額800万ドルを消費者に返還させた
• Direct TVとEchoStarの合併をブロックし、競争を維持　(2002/10)　FCCがブロックした合併構想としてはこの30年間で最初
  僻地等のサービスが不十分な地域へのデジタルの利便の普及
• インディアン居住地への助成努力
• 婦人と少数民族への助成
• ルーラル地域医療機関への資金援助の拡充　ルーラル医療通信への助成の改革(2004/12)
• Rural Lands of Opportunity Program　 Appalachia,アメリカ原住民、アラスカ原住民等への助成とパートナーシップ
• 身体障害者コミュニティ　　聴覚障害者の携帯電話へのアクセス障害の軽減のため、初めて携帯電話に聴力補聴のコンパチビリティを義務付け(2003/7)

IV. 自前設備による電話事業での競争

　委員長は、経済的なインセンティブを合理的に導入する措置を主導し、真の競争のポテンシャルを解き放った。こうした競争は、設備への投資に立脚しており、サービス商品の多様化、より一層のイノベーション、そして低料金/低価格につながる。

競争構造の創造　　伝統的な電話サービスのバリューの向上

• 長距離通信料金の引き下げ　地域電話会社が競争的な長距離通信サービスの提供ができるよう40件を超える認可申請を認可
• 国際通信料金の引き下げ　国際通話料金がより一層コストを反映するよう事業者間の精算　　　政策を誘導(International Settlement Rates Order 2004/3)
• 強固で合理的な市内通信競争規則の採択　裁判所の審査にも耐えうる市内通信競争規則を制定し、市場に規制の方向性を明示(2004/12)

V.公安および米本土セキュリティ

• 委員長はエネルギッシュに、個人のセキュリティと電気通信インフラの改善措置に努力。
  新たな脅威に新テクノロジーで立ち向かう
• AMBER Alert system（子供の誘拐、虐待の防護）に個人として貢献し、表彰される (2003/5)
• 携帯電話にE911(高度版緊急通話)を導入　　全携帯電話事業者に遵守計画の策定を命じ(2001/10)、E911調整機構を設置(2003/4)、VoIP用のE911問題解決サミットを創設(2004/3)
• 800MHz帯を他から干渉されない公安当局の利用専用に(2004/7)
• 警察/消防に公安広帯域サービスの創設　警察消防職員で最初に現場に到着した者に広帯域アクセスを付与する広帯域優先使用権　(2003/4)

VI. デジタル時代にふさわしいメディア政策　[省略]

VII. FCCのリストラ

　最近のドラマチックな世情の変化に伴い、FCC自身も変身を迫られている。最新のテクノロジー、経済動向、業界分析、法令とともに変わってゆかねばならない。新聞報道等には出ないものの、FCCの内部マネージメントこそ最も重要である。
新たな課題に立ち向かうための一層賢いFCC

• FCC職員の知識/技術の現行維持のための大学建設　FCC大学での研修への職員の参加は275%増加、7,000以上のコースに参加。
• デジタル時代の政策への対応のためハイテク能力者の雇用　2001年以降、63名のエンジニアを採用
• 各種サービスの融合に対応し、FCCを技術的な区分から市場的な区分に機構改革
• 業績重視で予算を6つの中核ゴールに重点配分　(1)広帯域、(2)周波数、(3)競争、(4)メディア、(5)本土防衛、(6)FCCの現代化
• 持越し懸案の大幅解消
• 公衆WiFiアクセスの提供　連邦政府機関のうち最初に立ち上げた機関のひとつ
• ワシントンDCの地域コミュニティへの還元　地元小学校への図書の寄付等

[FCCプレス・レリーズの付属資料]

Powell委員長在任中の業界の進展

ワシントン・ポスト(2005/1/22) 「Powell FCC委員長辞任へ」

　FCCのPowell委員長は辞任する意向を表明した。彼の任期は、メディアと電気通信の環境がどんどん変わる中でしばしば難題に遭遇した時期であり、電波上での下品な番組を巡る論争でも彩られた。

　かってはテレビとラジオの免許を交付するなどだけの地味な役所であったFCCは、今日ではテクノロジー革新とともにその職責とインパクトが増大している。彼はFCCをおおむね規制緩和の道筋に沿って舵きりをしてきた。それがインターネット電話や次世代携帯電話等の新しい機器やサービスを促進するからという基本理念からであった。

　この4年間はデジタル化の面で注目すべき変化の期間であった。大手ケーブル事業者のComcastが消費者むけの電話事業に参入する反面、AT&Tが撤退を開始し、電話サービスもインターネットに依存し始め、デジタルTVなども出現した。

　Powellは評価が分かれる存在であった。一部からは大企業の味方だとみなされる反面、一部ではビジョンをもった男だと評価された。彼は昨日のインタービューで、「私は、テクノロジーは法人よりも消費者に力をあたえるものだとのビジョンをもっている。FCCは課題をほぼ達成したと考えている。」と述べた。

　辞任するPowell国務長官の子息で41歳の彼は、3月に辞任するつもりだとしている。まだ次の就職先は決まっていないとのことである。彼は陸軍にはいったが訓練中に大怪我をして退役し、電気通信Lawyerとなった。1997年にClinton大統領によりFCC委員に任じられた。2000年にブッシュが大統領となり、委員長に昇格した。

　後任については、共和党系のFCC委員でありながら政策面で時々Powellと衝突したMartinが可能性がある。彼の妻はCheney副大統領の顧問であり、夫妻ともに政府に友人が多い。

　Powellと近かったFCC委員のAbernathyの任期は昨年6月に切れたが延伸された。今年には退任したいと洩らしているという。民主党系のCoppsの任期は5月までだが、本人は次期も希望している。12月に再任されたばかりの民主党系委員のAdelsteinだけが安泰である。

　Powellの任期中に最も記憶に残るのは、CBS放送で、2004年のSuper Bowlの中継中に歌手JanetJacksonの胸が短時間露出したことから始まった下品な番組論争であろう。この他には、デジタルTVへの移行問題、インターネットの高度機能の展開、電話業界のラディカルな変容などにかかわった。メディアの所有集中の制限の緩和も試みた。彼の退任を惜しむ者(J. McCain共和党上院議員)がいる反面、退任を歓迎する者もいる。

　CingularによるAT&T Wirelessの買収等を認可したが、EchoStarによるDirecTVの買収は消費者を害するとしてブロックした。