はじめに

情報流通に関して近年世界的に問題となっている事象の一つとして、いわゆるフェイクニュースや偽情報・誤情報の蔓延がある。この問題それ自体は今に始まったことではなく、古くは1970年代における金融機関の取り付け騒ぎなどに発展した事例があるとされる^[1]。もっとも、近年特に注目を集めるようになり、国際的にも対応や規制に向けた議論が展開されているのには大きな理由がある。すなわち、情報流通に関して質的・量的な変化が生じているからである。

現在我々が生きている世界においては、インターネットの普及のみならず、誰もが当たり前のようにスマートフォンを所持し、さらにSNSが普及したことによって、もはやあらゆる人々が情報を発信することができるようになった。それにより、流通する情報の量がSNSの浸透前に比べて相対的に増えていると考えられる。また、Xのリポスト機能や、YouTube・Instagramにおけるリール動画の投稿機能などに代表される情報拡散ツールが多く存在していることから、情報伝達速度も加速度的に向上していると言えよう。それに伴い、選挙時や災害等の非常時を中心としたフェイクニュースや偽情報・誤情報の蔓延についても、その量や拡散速度が大きく変化し、社会へ及ぼす影響も相対的に大きくなっている。

そのような状況へ対処するために、国際的なレベルで規制に向けた動向が見られるほか、日本でも総務省において各種研究会・検討会が開催されており、さらに対応策を講じるための動向が見られる。電気通信事業との関係においても、今後の議論動向を把握しておくことは重要であると考えられる。

そこで、本稿ではその前提として、偽情報・誤情報の蔓延について、その問題の所在や背景について整理し、現在に至るまでの日本における議論や取り組みについて概観する。なお、本稿で扱う問題については、一般的に「フェイクニュース」という概念が用いられることもある。この分野における概念整理自体が若干不十分な状況であるとも思われるところ、「フェイクニュース」という用語については、政治的な策略・意図をもった偽情報・誤情報の蔓延を示すものであるとの理解から、国際的には講学上の議論における利用を避ける傾向があるとの指摘^[2]も見られる。本稿は、そのような特定の策略・意図の有無に関係なく広く問題構造を把握することを狙いとしていることから、あくまで事象を広く捉える意図で「偽情報・誤情報」という概念を統一的に用いることとする。

1．問題の所在

情報流通についての上述のような変化を世間に如実に知らしめたのは、2016年の米大統領選挙における偽情報・誤情報の蔓延である。例えば、当時のTwitterで「ローマ法王、トランプ氏支持を表明、世界に衝撃」という文章とともにローマ法王とトランプ氏が握手をしている写真を添付した投稿が拡散されたということがあったが、実際にはローマ法王は複数の論点についてトランプ氏の見解に反対の姿勢を示していたとされる^[3]。

その後も、英国ではEU離脱に関する国民投票時に人々が離脱に傾きやすい偽情報・誤情報を離脱推進派が蔓延させたほか、ドイツではベルギー同時テロ事件後、SNSを起点に当時のメルケル首相が同事件の関与者と旧知の仲だったという趣旨の偽情報・誤情報が蔓延することなどが続いたため、2016年は「フェイクニュース元年」とも称される^[4]。

日本においても近年偽情報・誤情報の蔓延が多く見られる。例えば、新型コロナウイルス感染症が拡大していた時期に、5G回線やワクチンについて検証されていない悪影響を内容とする偽情報・誤情報が拡散されたほか^[5]、近時の能登半島地震においても虚偽の救助要請を内容とする投稿が拡散されたとされる^[6]。

以上のような近年の偽情報・誤情報の蔓延の問題にはいくつか特徴が見られる。第1に、比較的近時における技術的進展に伴う問題である。すなわち、利用者からのデータ収集・集積・活用において、ビッグデータをAIやアルゴリズムなどの技術を活用して分析し、個別の利用者に合わせたサービス提供を行いうるのであり、このような事象との関連で大きな問題として指摘できるものに、フィルターバブルの問題がある。検索エンジンやSNSにおいて一定のキーワードについて検索すると、その後の広告欄やリール動画などに類似のものが登場するということがあるように、検索アルゴリズムの機能によりパーソナライズされた検索者好みの情報以外の情報がはじかれるということがある。これによって利用者が特定の情報にばかり触れて、それを十分に検証することなく拡散することにつながるため、偽情報・誤情報の蔓延をさらに促進してしまう危険性が高まることになろう。

また、類似の問題としてマイクロターゲティングの問題も挙げることができる。マイクロターゲティングとは、特定のターゲット層について詳細に分析し、細分化することで、個々人の特性に合わせて説得力あるキャンペーンを展開するという手法である。このような手法が用いられたとされるものとして、例えば、著名なものとしてケンブリッジアナリティカ事件が挙げられるが、上記手法によって民主的政治過程である選挙の公正がゆがめられた可能性もあろう^[7]。

さらに、近時、生成AIの発展による具体的なサービスの提供も開始されたことで、一般人が容易にディープフェイク動画を作り出せる状況になっている。最近でも、岸田首相のディープフェイク動画が拡散され、そのような生成を可能とするアプリが公開されるなどの事象があり^[8]、もはや誰もが誤審させやすい形で偽情報・誤情報を発信できる状況になっている。

第2に、政治的な動機もしくは経済的動機によって偽情報・誤情報が拡散されることが多いということである。前者との関係では、「フェイクニュース元年」とされる2016年の事例はいずれも選挙等の政治的対立が生じやすいタイミングで生じた問題である。また、新型コロナウイルス感染症の原因に関する偽情報・誤情報の拡散についても、健康問題に関する政策決定に関わる事象であると言うことができよう。

また、後者との関係では、背景事情として近年における経済メカニズムの変化を指摘することができる。現代は、SNSの発達・浸透などによって情報があまりにも多く氾濫しており、それらを読み切ることができない状況にあることから、情報の質ではなく、人々の関心を集めることが重視される。そして、そのような関心や注目はもはや交換財に匹敵するものとなっており、いわゆるアテンション・エコノミーが浸透している。このような状況においては、広告収入等の金銭目的に照らした場合に、関心や注目を引くような情報であればその真偽に関わらず発信・拡散するという動機に駆られる者がいても何ら不思議ではない。

第3に、情報流通のメイン空間がデジタルプラットフォームになっているということである。このことは上記第1に指摘した諸問題をも引き起こしているが、その他にも情報発信者と受信者を結びつけるプラットフォーム事業者に、相当程度情報管理の権限が帰属している状況にあることが指摘できる。そうすると、情報流通に関するルール設定の在り方などは、第一義的にはサービスを提供するプラットフォーム事業者が設定することになり、偽情報・誤情報の蔓延についても非常に大きな影響力を有していると言える。

このほかにも、偽情報・誤情報の背景事情（ないし影響）として、「マスゴミ」という言葉が登場するほどに伝統的なマス・メディアに対する不信感を抱く者が増加しており、そうした人々は、一市民から発せられる情報については虚偽内容であったとしても無条件に信頼してしまうことがあるという点も指摘されている^[9]。

以上の背景や特徴を有する近年の偽情報・誤情報の蔓延という問題は、当該情報に関わる個人・企業の社会的評価を低下させるという悪影響やより広く社会的な混乱を生じさせる。また、選挙時において偽情報・誤情報が蔓延することは、選挙過程をゆがめることでその正統性を害するという意味で民主主義の政治過程の破壊という重大な悪影響を引き起こすものとも考えられる^[10]。さらには、自由な表現活動によって世論形成が行われる政治的言論空間における分極化や分断の懸念^[11]も見られる。このほか、先述の米国大統領選時の偽情報・誤情報の蔓延に関してロシアなどの外国勢力の関与があったとの報道^[12]も見られたように、デジタル空間を通じた情報流通であることに起因して、もはや外交や安全保障への悪影響をも引き起こしうる重大な問題であると言うことができよう。

2．現行法と今後の対応の方向性

それでは、日本の現行法によって偽情報・誤情報の蔓延に対応することは可能なのであろうか。まず、対応の前提として情報の分類について整理すると、社会において問題となる情報は「違法な」情報と「有害な」情報とに区分しうる[13]。前者は、規範的な判断の下で自由に流通させるべきではないと考えられたものを意味する。例えば、伝統的にはわいせつ表現であるとか、あるいは児童ポルノ、名誉棄損、プライバシー侵害、著作権侵害に該当する表現である。これらの表現については、法令上の各種要件に該当する場合には刑法上の処罰や民事法上の損害賠償請求によって対応しうる。選挙活動に特化したものとしても、例えば虚偽事項公表罪（公職選挙法235条2項）などによる法律上の規制が存在する。

他方で、後者は、前者に該当しないものの社会にとって望ましくないと考えられるものを意味し、青少年保護条例における有害図書などがその例として挙げられる。このような「有害な」情報については、条例レベルでの青少年への販売や貸付の禁止、ネットにおけるフィルタリングなど情報流通の方法に関する規制が設けられている。このように、前者と違って、後者は一応適法であるため、基本的に自由に情報発信できることが前提とされている。

先述の情報分類を前提とした場合に、偽情報・誤情報はどちらか一方に分類されるものではなく、その両者にまたがる性質のものであると考えられる。そうすると、「違法な」情報に該当する場合はともかくとして、「有害な」情報にのみ該当する場合については偽情報・誤情報が情報空間に流入すること自体を規制することは現行法上の理解からは困難であると考えられる。

そうすると、現行法のように、上記の情報分類に合わせた個別的規制によって対応することにはもはや限界があり、より一般的なレベルで偽情報・誤情報に特化した規制や情報空間の健全性を担保する方策を検討する必要性が高まっていると言えよう。

以上の問題意識は諸外国においても共通しており、近年、多くの議論が戦わされてきた。もっとも諸外国における規制動向を見てみても、その方向性は必ずしも一致しているとは言えない。大別すると、①罰則等の強制力を背景に国家等の公的機関が規制をする方向性と、②関連する事業者が一定の行動指針を策定してそれを国家等の公的機関がモニタリングを行う方向性とに分かれている。例えば、①の方向性として、ドイツでは違法コンテンツに該当するものについてプラットフォーム事業者にコンテンツ削除やアクセスブロックが義務付けられ[14]、フランスでは選挙時に特化した形で偽情報・誤情報を即時停止させる制度が設けられるなどしている[15]。これに対して、②の方向性として、EUでは、プラットフォーム事業者や広告事業者、ファクトチェッカー等を巻き込む形で偽情報に関する行動規範を策定し、事業者の取るべき行動の明確化とそのモニタリングを実施している[16]。

そもそも情報発信は表現の一部であるが、表現に対する規制態様は、講学上、表現内容に基づく規制と内容中立規制に区分される[17]。表現内容に基づく規制は、名誉棄損や児童ポルノなどに対する罰則のように表現の内容に踏み込む形で一定の合理的理由に基づいて表現それ自体を制限するものであり、内容中立規制は交通を著しく妨害する形でのデモ行進等の禁止などのように表現それ自体ではなく表現方法を制限するものである。特に表現内容に基づく規制については表現すること自体を規制する性質を有しており、相対的に憲法上保障される表現の自由（憲法21条）への制約度合いが大きいと言える。そのため、憲法上は原則として禁止されており、仮に一定の合理的理由から当該規制が認められるにせよ、規制の理由や法令の適用範囲について合憲性が厳格に審査されることになる[18]。

以上の区分を前提にして考えた場合、偽情報・誤情報という分類を一義的に設定して、情報空間への流入を制限する場合には、それが表現内容に基づく規制に該当しうる。そのため、表現の自由との関係で相当程度緊張関係を生じさせることになる。実際に、米国でも数度にわたって偽情報・誤情報対策のための法案が提出されながら、それらが成立していないのは、表現の自由を切り崩すことにならないかという懸念によるものとも考えられる。

3．日本における動向

それではこれまでのところ、日本ではどのように対応しているのだろうか。情報通信に関して所管する総務省においては、2018年10月に「プラットフォームサービスに関する研究会（以下「プラ研」とする）」が立ち上がって以降、偽情報・誤情報への対策も含めてプラットフォーム上の情報流通に関する多様な論点に関して議論が重ねられている。このうち、プラ研・第18回研究会において案が示された後に意見募集も踏まえ、「『プラットフォームサービスに関する研究会』最終報告書[19]」が公表されている。

同報告書では、今後取りうる偽情報・誤情報対策の方向性として、法律による規制だけでなく、自主的取組とその実効性を支える法的規律を組み合わせた共同規制的な枠組みの構築、業界に対して行動規範の策定を求める等による自主的な対応、個社ごとの自主的な対応など多様な方向性が挙げられている[20]。そのうえで、「表現の自由への萎縮効果への懸念や、偽情報の該当性判断の困難性による実効性の欠如及び恣意的運用への懸念など、多くの課題や批判の声がある」ということも踏まえて、我が国における偽情報への対応の在り方は、その基本的な方向性を、「まずはプラットフォーム事業者を始めとする民間部門における関係者による自主的な取組を基本とした対策を進めていくのが適当である」とされており、政府はあくまでこれらを注視するという姿勢を取ることが明記されている[21]。そのため、日本の現段階での対応の方向性としては民間部門における自主的な取り組みによる対応という方向性が採用されている。

特に「プラットフォーム事業者による情報の削除等の対応など、個別のコンテンツの内容判断に関わるものについて、表現の自由の確保などの観点から、政府の介入は極めて慎重であるべき」と念押しもされており[22]、規制については非常に慎重な姿勢を取っていると言えよう。

ただし、「仮に民間による自主的スキームが達成されない場合、あるいは、将来的に偽情報の拡散等の問題に対して効果がないと認められる場合には、透明性・アカウンタビリティの確保方策に関して、プラットフォーム事業者に対する行動規範の策定や対応状況の報告・公表など、行政からの一定の関与も視野に入れて検討を行うことが適当」である旨の指摘[23]もあることから、民間部門における取り組みの評価次第ではより強力な手段が導入される可能性があることには注意を有する。

現段階で行われている民間部門での取り組みの一例としては、一般社団法人セーファーインターネット協会「Disinformation対策フォーラム」の取り組みを挙げることができる。同フォーラムは2020年に設立され、偽情報流通の実態の正確な把握、対応策に関する多面的検討の実施、さらには多様なステークホルダーによる協力関係を構築することで、対話の枠組みを設定することなどが設立の趣旨とされている[24]。

その構成員として総務省の各種研究会構成員も含む有識者、事業者が参加しているほか、オブザーバーとして、日本新聞協会、日本放送協会、社団法人日本民間放送連盟、総務省、消費者庁などの政府関係者やマスメディアが参加している。同フォーラムでは、10回のシンポジウムの後に対策の方向性を示す報告書[25]が公表されており、ファクトチェックの推進やリテラシー向上のための取り組みなど、今後事業者や事業者団体等に求められる行動の指針が示されている。

さらに近時ではこれを受けて、日本ファクトチェックセンター[26]が設立されている。同センターは、実務を担当する編集部と、編集部の活動について非党派性と公正性が担保されているかを評価する運営委員会、そして運営委員会と編集部全体のガバナンスの適正性を確認する監査委員会という機関から成り立っている。このような機関設計のほかに組織の規定も公表するなど、透明性を担保した組織運営が意識されている。このうち特に編集部は、日々のファクトチェックの対象の選定や検証、その結果の公開を行っており、各種SNS等における投稿等についてファクトチェックの結果を非常に丁寧に明らかにしている。

なお、2023年11月からは総務省「デジタル空間における情報流通の健全性確保の在り方に関する検討会」が開催されており、当該課題の解決を図るべく今後さらに現実的な方策等について検討が重ねられていくものと思われる。

むすびにかえて

以上、本稿では偽情報・誤情報の蔓延という問題について、その対応の方向性も含めて整理してきた。現状の日本においては、事業者ないし事業者団体による自主的な取り組みを中心として対応する姿勢が示され、実際に民間部門による取り組みも展開されている。もっとも、それらのみで対応策として十分であるかに関する評価は今後の課題である。その結果次第では現在とは異なる方向性に向かうことも十分にありうる。

そうすると、そのような方向性に向かう場合に備えて、諸外国の例も含めてより厳格な規制の内容やその効果、問題点、さらには事業者としての対応の在り方について整理・検討することは重要であると考えられる。現時点で想定されるものだけでも、非常に難解な問題が待ち受けているように思われる。例えば、仮に偽情報・誤情報に特化した形で規制を設けるとしても、そもそも偽情報・誤情報をどのように定義するかという点[27]や、表現の自由との関係をどのように整理するかという点、さらにはプラットフォーム事業者をどのように位置づけて具体的にどのように規律するかという点などである。これらについては、いずれ改めて整理・検討の機会を持ちたいと思う。