1．はじめに

日本では、ブロードバンドのユニバーサルサービス化（以下、「BBユニバ」）の議論が総務省で行われている。世界に目を向けると、既に同様の取り組みを行っている国も多い。特に、欧州連合（EU）は2018年12月に発効した新電気通信法（「欧州電子通信法典（European Electronic Communications Code）」、以下、EECC）において、加盟国にBBユニバの導入を義務付けている。ドイツ、フランスなど多くの加盟国では、EECCの自国電気通信法への移植のための移行期間を経て、2022年以降にBBユニバ制度の本格的な運用が始まる。対する日本のBBユニバ議論の結論は、2021年末～2022年初頭に決着する見込みである。

日欧のBBユニバ議論の詳細を説明する前に、前提となる市場環境を確認しておきたい。日欧の有線ブロードバンドの整備状況は大きく異なっており、特に、FTTH（Fiber to the home）の普及度は日本と大半のEU諸国の間に顕著な差がある。図1はOECDが発表している全ブロードバンド契約回線に占めるフルファイバー回線（すなわちFTTH）の比率であるが、日韓が80％を超えて首位争いをする一方で、英、独は5％程度に過ぎない。フランスは英、独を大きく上回るが、それでも、FTTHは全ブロードバンド契約の1/3にとどまっている。このようなFTTH化の遅れについて、欧州では5G展開に必要なバックホール回線の整備に支障をきたすという認識も高まっており、英、仏などは「早急に整備しなければ世界に後れを取る」という危機感が強い。

こうしたブロードバンド市場環境の違いは、日欧（EU）のBBユニバ議論にどのような影響を与えているのだろうか。次節以降でその点を確認していきたい。

【図1】全ブロードバンド契約回線に占めるFTTH契約の比率（2020年12月）
（出典：OECD Broadband Statistics.（2021．10．29閲覧））
（注） 棒グラフ中の横線は2018年末、白丸は2019年末の比率を示している。
スペインやフランスの伸びが大きいことが分かる。

2．日本のBBユニバ議論は大詰め

総務省がBBユニバ導入議論を行っているのは、「ブロードバンド基盤の在り方に関する研究会」（以下、「BB基盤研」）の場である。同研究会は2020年3月に開始され、2021年10月段階で15回開催されており、年末までにさらなる議論が予定されている。その間、2021年6月には中間取りまとめ（案）が諮問に付された。このBB基盤研を開催するに当たり、総務省は検討の目的を以下のように説明している。

［総務省の2020年3月27日の報道発表より抜粋］

「電気通信事業分野における競争ルール等の包括的検証」最終答申（令和元年12月17日情報通信審議会）において、ブロードバンド基盤について国民生活に不可欠なサービスの多様化への対応や持続的な提供を確保するため、「制度面を中心に専門的・集中的な検討を進めるための検討体制を設けることが適当である」とされたことを踏まえ、ブロードバンド基盤の在り方等について検討を行います。

ここで、「電気通信事業分野における競争ルール等の包括的検証」とは、総務省が2018年夏から2019年末にかけて行った、2030年頃を見据えた情報通信規制の大規模な見直し作業を指している。BB基盤研の中間取りまとめ（案）は60ページを超える大部であるが、総務省が同時に発表した概要編によれば、そのポイントは以下（1）～（3）のとおりである。一言でいえば、「FTTHとCATV（ケーブルブロードバンド）をユニバーサルサービスとして指定し、必要な場合には維持運用経費（ランニングコスト）を交付金制度（業界基金など）で支援する」ということである。ここで注意すべきは、（3）に明記されているように、現在ブロードバンドが提供されていない地域に新たに回線を敷設する場合のイニシャルコストは、交付金に加えて国や自治体による直接的な財政支援を検討すべきとしていることである。また、そのような新規敷設には、携帯ブロードバンドの活用が現実的であるとも指摘している。

（1）提供確保すべきブロードバンドサービス

• Society 5．0時代を見据えるとともに、「新たな日常」においては、ブロードバンドサービスは不可欠。
• ブロードバンドサービスの中で、その提供維持のために維持運用経費について支援を行う必要があると考えられる有線ブロードバンド サービス（FTTH, CATV）を提供確保すべきサービスと位置付ける。

（2）適切、公平かつ安定的な提供確保のための方策

• 利用者利益を確保する観点から、いつでもどこでも誰もが有線ブロードバンドサービスを利用できるように、サービス提供主体に対し、適正な提供条件等を確保する規律を課す。
• 有線ブロードバンドサービス提供主体のうち一定の基準を満たす者に対し、交付金制度により維持運用経費を支援。

（3）有線ブロードバンド未整備エリアにおけるブロードバンドサービスの提供確保方策

• 維持運用経費の交付金による支援を行うとともに、整備費について地域の実情を踏まえた財政措置などの支援策を引き続き講じることで、有線ブロードバンドの整備を一層進める。
• 残る未整備エリアをすべて有線ブロードバンドで整備することは困難であるため、 携帯ブロードバンドサービスの活用を検討。

なお、この中間取りまとめ（案）の諮問以降のBB基盤研（2021年9月～）においては、以下1～4など、重要な検討が引き続き行われている。

1. 通信速度等の確保すべき品質
2. 不採算地域に対する最終的なサービス提供の責務（ラストリゾート事業者の責務）
3. 交付金による支援額算定方法
4.  携帯ブロードバンドの具体的な活用方策

日本が上記のようにFTTHをBBユニバ対象として議論しているのは、その品質（速度など）が優れていることもあるが、整備率（エリアカバー率）の高さも理由である。その点について、BB基盤研の中間取りまとめ（案）では、図2のとおり「有線ブロードバンド未整備エリアの世帯数は2021年度末時点で約7万世帯（FTTH未整備世帯は約17万世帯）まで減少（99．9％が整備済）、携帯ブロードバンドは2023年度末にはエリア外世帯がゼロになる計画」と説明している。このように、日本のFTTH整備率は世界的に見ても非常に高い水準にあるが、その点は、EUなどの諸外国と日本のBBユニバ制度の比較を行う場合に押さえておくべき事実である。

【図2】総務省の日本のブロードバンドの整備状況に関する説明
（出典：総務省「ブロードバンド基盤の在り方に関する研究会」の中間取りまとめ（案）概要より抜粋
（同省は上図を「ICTインフラ地域展開マスタープラン3.0」から引用と説明））

続いて、FTTHの整備率、加入率が日本と大きく異なるEUにおいて、どのようなBBユニバ制度が導入されたのか説明する。

3．EUは先行してBBユニバ制度を導入

日本に先行して、EUは2018年12月にBBユニバ規定を含む新電気通信法（前述のEECC）を採択した。この法律は、EU域内における情報通信規制の全体枠組を約10年ぶりに包括的に見直したものであり、ユニバーサルサービスだけではなく、相互接続、消費者保護、周波数管理、セキュリティなど広範な問題をカバーしている。とりわけ、ユニバーサルサービスについては、初めて「ブロードバンド・インターネット・アクセス」を対象とすると明記しており、BBユニバに道を開いた画期的な法改正となった。ただし、すべての加盟国においてBBユニバが2018年末に直ちに開始されたわけではない。EECCの規定を移植した国内法の整備期間として、加盟国に2年間の猶予が与えられたからである。では、2020年12月からそれは始まったのか。その答えはYesでありNoでもある。理由は、ドイツ、イタリアなどの主要国を含めて、少なからぬ国がEU指定の期限までに法改正が間に合わなかったからである。例えば、本稿執筆時点（2021年10月）において、フランスでは新電気通信法が発効しているが、ドイツでは6月に成立した新法が12月に発効予定である。イタリアに至っては、まだ法案審議の段階であるが、そのような加盟国は他にも存在する。また、新電気通信法が成立したフランス、ドイツのような国々でも、EECCに従いBBユニバ規定は当然に自国法に盛り込まれたものの、その速度などの細部は、今後、政省令などの二次的な法規類で定めるとしている国が多い。

以下、EECCのユニバーサルサービス規定の内容を、従前のEUの規定と比較する形で簡単に説明する。

EECCの条文の中で、ユニバーサルサービスの対象にブロードバンドを含めることを明記したのは、表1にある第84条第1項である。

【表3】EUのBBユニバ先行国のコスト補填方法
（出典：BERECのBBユニバに関する加盟国の最善事例報告書）

EECCで置き換えられる以前のEUのユニバーサルサービス指令では、この「ブロードバンド・インターネットアクセス・サービス」という言葉が「機能的インターネット・アクセス」となっており、「機能的」が意味する回線速度を巡り議論が続いてきたが、EUの執行機関である欧州委員会（EC）は、最終的にその判断を加盟国に任せるという立場を取ってきた。その結果、フィンランドが2010年に「機能的＝1Mbps（下り）の速度」と定める規制を導入した際には、「欧州でブロードバンドが初めてユニバーサルサービス化された」と大きな話題になった。その後、2020年6月時点でBBユニバを導入したとみなされる加盟国は9カ国に上っている。しかし、ブロードバンドが2010年代後半にますます普及する中で、「機能的」の判断を加盟国に任せていると、いつまでもBBユニバに踏み切らない国や、踏み切った国の中でも速度がバラバラになるなど、EUが避けたい加盟国間の「フラグメンテーション（断片化）」が進む懸念が増大した。そこで、EUは2018年12月のタイミングで「機能的」を「ブロードバンド」という言葉に置き換えたのである。さらに、EUは、ブロードバンドがサポート可能とすべき11種類のサービス（注）のリストを示すことで、それまでの「ブロードバンドにふさわしい速度は何Mbpsか？」という論争からの脱却を目指した。

（注）（1）電子メール、（2）検索およびすべての種類の情報を見つけ出すことのできる検索エンジン、（3）基礎的な訓練および教育向けのオンライン・ツール、（4）オンライン新聞もしくはニュース、（5）オンラインによる物品もしくはサービスの購入、注文、（6）仕事探し及びそのツール、（7）プロフェッショナル・ネットワーキング、（8）インターネット・バンキング、（9）電子政府サービスの利用、（10）ソーシャル・メディアとインスタント・メッセージング、（11）通話およびビデオ通話（標準品質）

とはいえ、上述のブロードバンドがサポート可能とすべき11種類のサービスが必要とする速度の解釈の範囲も広く、そのままでは依然として断片化が起きる懸念がある。その問題を解決するために、EU加盟国の通信規制機関トップから構成される「欧州電子通信規制者団体（BEREC）」は2020年6月、「適切なブロードバンド・インターネット・アクセスを定義するための加盟国の最善事例」という報告書を発表した。タイトルが示すように、この報告書は、加盟国がBBユニバ制度の具体的な詳細を定める際に、先行する9カ国の事例を参照することを目的として作成されたものである。同事例報告書によれば、最も重要と思われるブロードバンドの速度は、表2のとおり、従来は多くの国で1～2Mbps（下り）程度であったが、最近では、スウェーデン、英国のように10Mbpsという例が出てきている。EUはBBユニバが普及途上の最先端のブロードバンド（欧州では例えばFTTH）の投資を喚起するための手段として濫用されれば、義務を負う事業者の負担が大きいと考えている。そのため、EECCの第84条第3項において、「ブロードバンド速度は、国内事情及び当該加盟国の領域内の消費者の大多数が享受する最低限の帯域に照らして決定すべき」としている。FTTHではなく、依然としてxDSLの加入者が多い欧州では、2020年段階でも10Mbps程度が国民の大多数の利用する実効速度ということだろう。

【表2】EUのBBユニバ先行国のブロードバンド速度
（出典：BERECのBBユニバに関する加盟国の最善事例報告書）
（※）フィンランドは、2010年にEUで初めてブロードバンドをユニバ指定（当時は1Mbps）

なお、4Gの携帯ブロードバンドは欧州の多くの国で国民の大多数が享受しているが、EECCは前出の第84条（表1）からも明らかなとおり、BBユニバの対象を固定地点で提供されるサービスと定めている。したがって、携帯ブロードバンドはユニバーサルサービスの対象として義務付けられていない。日本ではBB基盤研が「携帯ブロードバンドを活用」と述べているが、あくまでも有線ブロードバンドの整備が非現実的な地域における代替手段としての話であって、全国一律の携帯ブロードバンドの整備を求めているわけではない。その点はEUと同様である。

BBユニバの速度と並ぶ関心事は、事業者がその義務を負うことから生じるコスト負担に耐えられるのか、もし、耐えられない場合にはどのように補填するのかという問題である。EECCは第90条において、「純コストの計算に基づき、ある事業者がBBユニバから不当な重荷を負っていると考えた場合、加盟国は当該事業者からの請求に従い、（1）公的資金による補填、（2）事業者間で純コストを共有、のいずれか又は両方を行う」と定めている。実際、BERECの最善事例報告書を見ると、表3のとおり先行導入国でも上記2つの方式が取られている。

【表3】EUのBBユニバ先行国のコスト補填方法
（出典：BERECのBBユニバに関する加盟国の最善事例報告書）

4．日欧のBBユニバの比較検証

以上、日欧のBBユニバの現状を説明してきたが、本節では両者の特徴の比較を行ってみたい。日本と欧州（EU）のBBユニバ制度について、主要な仕様をまとめたのが表4である。本稿では、これらすべてを詳細に解説してきたわけではないが、ここまでの記述で概ね理解が可能であろう。なお、EUの記述はEECCに規定された加盟国共通の枠組の内容であり、そのさらなる詳細は加盟国の法規類で決定される。そのため、加盟国によっては、細部で以下の日欧対比と異なるケースが出てくるかもしれない。

【表4】BBユニバ制度の日欧比較
（出典：各種資料より筆者作成）

まず、日欧で最も異なるのは、日本が特定のブロードバンド技術（FTTH、CATV）を指定しているのに対して、EUは「11種類のサービスを利用可能なブロードバンド」と指定し、特定の技術を定めていないことである。そのため、ブロードバンド速度が日本では技術（すなわちFTTH、CATV）に依存して決まるのに対して、EUでは逆に速度に依存して技術が決定される。ある速度を実現するブロードバンド技術であれば、それが有線か無線かを問わないし、有線の中でもxDSL、FTTHなどを組み合わせて選択可能である。その意味では、EUは実現技術に関して中立的である（技術中立性）。

実効速度に関して、日本は技術から一義的に速度が決まると書いたが、FTTH、CATVの実効速度はxDSLほどではないとしても、ネットワーク構成や距離の影響で変動する。そのため、総務省の今後の議論で明示的な実効速度が指定されるものと予想される。EUは「自国の国民の大多数が享受するサービス」という表現で、国内で広く普及しているブロードバンドの速度を義務付けるように定めている。xDSLが圧倒的な主流を占めるドイツなど多くの加盟国では、その実効速度は数Mbps～10Mbps程度の下り速度になるだろう。逆に、そのような国々では、普及率が低いFTTHをBBユニバの対象にすることは難しい。ユニバーサルサービス制度を最先端のブロードバンド技術（FTTHや5G）の投資促進のために使うことはできないのである。

コスト補填に関する日欧の大きな違いは、日本が整備済みのエリアと未整備エリアを区分し、前者の維持運用経費（ランニングコスト、メンテナンスコスト）を交付金（業界基金など）で、後者のコスト（イニシャルコスト）を交付金と公的資金で補助する仕組みを考えていることである。EUのユニバーサルサービスのコストは基本的に「回避可能コスト（avoidable cost）」主義である。すなわち、当該のユニバーサルサービス事業者が、その事業（ここではブロードバンド・アクセスサービスの提供）を全く行わなかったと仮定した場合と比べて、サービス提供からどれだけの純コスト（収益－コスト）が発生するかを想定し、純コストが赤字であり、かつ、それが事業者に不当な重荷になっている場合には補填が行われる。したがって、日本のような整備、未整備という区分に対する意識は希薄である。

BBユニバの提供事業者の指定について、EUでは国内の地域を競争状況などに応じて区分し、地域ごとに事業者を決めることが可能である。また、事業者の決定において、規制当局による指名だけではなく、競争入札方式も推奨されている。このような「地理的細分化」、「入札による決定」は、BBユニバ導入以前の従来のユニバーサルサービス制度においても、複数のEU加盟国で取られてきた方式である。

5．まとめ

ユニバーサルサービス制度は普及率（すなわち加入率）の高さを義務付けるものではなく、希望する人が誰でも直ぐに加入できる状態にネットワークを整備しておくこと、すなわち、整備率（エリアカバー率）の100％化を目指すものである。日本では冒頭で説明したとおり、FTTHに関してそれがほぼ達成されている状況（99．9％）にある。他方で、そのような100％整備率を義務付けるサービス（もしくは技術）として、EUのBBユニバ規則では「大多数が享受する最低限の帯域を保証するサービス」という条件を付けている。これを日本に当てはめると、2021年6月末のFTTHとCATVの契約数は合計で4,212万（総務省統計）であり、世帯数（約5,950万（2020年末：総務省統計））の約70％に達していることから、「大多数が享受」に近い状況と言える。

EUのBBユニバ規制は技術中立的だと言われる。しかし、個々の加盟国が実際に規則を施行する際に、多くの場合は最終的に特定の技術が選定される。そもそも、事業者が規制に縛られることなく全くの自由裁量で有線と無線のブロードバンドを地域メッシュ的に組み合わせてBBユニバを実現できる可能性は少ない。欧米の従来の電話のユニバーサルサービスの歴史を見ても、FAXが送受信できるか否かで論争が起き、固定電話を無線電話で置き換えることが認められなかったケースもある。結局のところ、例外的な特定地域について、有線を無線で置換することの是非を規制機関が決定してきた。その意味で、完全な技術中立性は理想論であり、日本が市場の実態に応じてFTTH、CATVをBBユニバ対象としているのは現実的とも言える。とはいえ、今後、さらに過疎化が進み、FTTHの既存整備地域であっても、コスト面から無線（5Gなど）に転換する必要性が高まるかもしれない。その際、例えば、モバイル事業しか運営していない通信事業者が、既存のFTTH整備済エリアで自社の無線によるBBユニバの提供を商業ベースで希望した時に、BBユニバ制度の柔軟な解釈が必要となるであろう。また、仮にそのようなモバイル事業者が2社以上出現した場合には、競争入札などの透明な方法で事業者を選定する必要が出てくる。日本のBBユニバ制度はまさに始まろうとしている段階だが、今後も柔軟な解釈や見直しが必要となりそうだ。