2020年9月29日掲載 ITトレンド全般 InfoCom T&S World Trend Report

欧米のデジタルプラットフォーム規制の現状(後編)米国(アメリカ)



1.はじめに
-米国のプラットフォーム規制の概況(再掲)

前号(2020年9月号)の欧州に引き続き、本号では米国のプラットフォーム規制の現状について解説する。それに先立ち、前号の冒頭部分の米国の概況を振り返りの意味で再掲しておく。

(米国のプラットフォーム規制の概況:前号の再掲)

米国では2016年大統領選挙におけるフェイクニュース横行や個人情報の流用を契機として、国内でプラットフォーム規制に対する機運が高まっていく。最近では、2019年に連邦取引委員会(FTC)と連邦司法省(DoJ)が、それぞれプラットフォーム市場の競争に関連する調査を開始した。また、2019年に連邦議会下院の司法委員会(反トラスト小委員会)はデジタル市場の競争に関する調査を開始したが、2020年7月にはその公聴会にGoogle、Amazon、Facebook、Appleの4名の最高責任者(CEO:注)が初めて揃って登場し(オンライン参加)、反競争的行為の有無について議員から厳しい追及を受けた。その際、小委員長は彼らの分割にまで言及した。分割論は突飛な話ではなく、一時は2020年大統領選挙の民主党の有力候補だったElizabeth Warren議員がプラットフォーマー分割論を公約に据えていたことはよく知られている。アカデミズムの動きとしては、2019年9月にシカゴ大学のビジネススクールが大手プラットフォーマーの市場独占の高まりに警鐘を鳴らす報告書を発表し、規制の必要性を訴えている。

(注)順に、Sundar Pichai、Jeff Bezos、Mark Zuckerberg、Tim Cookの各氏

以下、上記の概況について個々の内容を紹介していく。欧州(EU)と比較して、米国のプラットフォーム規制(特にGAFAを巡る動向)については、メディア報道を含めて日本語の情報が豊富である。例えば、上述のGAFAトップ4名が招集された本年7月29日の連邦議会の公聴会に関して、日経新聞は同30日付けの記事「独占の弊害、米議会が追及IT4社首脳が公聴会に5時間半の激しい応酬」において、その模様を時間の経過に沿って詳細に紹介している。また、NHKも同日のNEWS WEB記事「詳報!“GAFA”首脳は何を語ったか」において、それぞれのCEO(Facebook除く)ごとに主な発言を紹介し、その背景や反響も解説している。

このように、身近に和文情報が多く存在することもあり、本稿の前半では米国の連邦政府及び議会におけるプラットフォーム規制の内容について、参照すべき和文の資料、文献をいくつか紹介しながら、出来事の詳細よりも全体像の把握に重きを置いて概説する。そして、本稿後半では、連邦議会のElizabeth Warren上院議員(民主党)(以下、「ウォーレン議員」)の大統領選挙の民主党候補指名争い時の公約とシカゴ大学の「デジタルプラットフォーム報告書」について掘り下げる。シカゴ大学報告書では、大手プラットフォーマーの急速な伸張が市場競争を歪めるだけではなく、メディア(テレビ、新聞など)に悪影響を与えている事実が詳しく分析されており、このままでは民主主義が脅かされる可能性があるという危機感が示されているので、その点についても触れておきたい。

なお、前号と同様、米国の大手プラットフォーマーの総称として「GAFA(Google、Amazon、Facebook、Apple)」という用語を使用する場合があることを申し添えておく。

2.米国のプラットフォーム規制の全体像

(1)プラットフォーム規制の機運の高まり

米国は2010年代前半まで、ベンチャー企業のスター群としてのGAFAを賞賛する雰囲気が強かった。その時期にも、GoogleやFacebookが連邦取引委員会(FTC)や連邦司法省(DoJ)から市場支配力や個人情報保護に関する調査を受け、和解合意を締結するなどの動きはあったが、世間一般のレベルで批判が横溢していたわけではない。また、前号で紹介したように、2015年にEUが打ち出した「デジタル単一市場(DSM)戦略」に盛り込まれたプラットフォーム規制を巡っては、「欧州(EU)vs.米国」の構図が表面化するなど、米国は経済外交面でGAFAを擁護する姿勢が強かった(今でもデジタル税問題などでは擁護的)。しかし、2016年の大統領選挙でフェイクニュースが横行し、その背景で英国の政治コンサルティング会社(Cambridge Analytica)に最大8,700万人分の個人データが流出した事実などが2017~2018年にかけて大々的に表面化すると、プラットフォーマー批判の声が一気に高まっていく。特に、Facebookは大統領選挙に関連する問題の責任が大きいとして、2018年4月にはCEOのMark Zuckerberg氏が連邦議会で証言を求められ、対応を厳しく追及される事態となった。このように、現在の米国では、政、官、学、メディアのいずれにおいても、大手プラットフォーマー、特にGAFAの独占力増大を抑制すべきだという声が高まっている。

(2)プラットフォーム規制に関する連邦政府、議会の動向

2018年にCambridge Analytica事件に代表される一連の不祥事が大きく表面化したこともあり、連邦政府及び議会におけるプラットフォーム規制の動きは2019年に入り活発化する。その動きを表1にまとめたが、連邦政府における規制の主役はDoJとFTCである。両者は従来情報通信(ICT)産業に限らず反トラスト法の執行権限を共有しているが、2019年6月にDoJがGoogleとApple、FTCがFacebookとAmazonと担当を分け合うことで合意し、プラットフォーム市場調査に向けた体制を整備した。他方、連邦議会の主役は下院の司法委員会であり、同じく昨年6月にGAFAの反トラスト法違反について審議を行うことを超党派で合意し、2020年7月のGAFAトップの聴聞に至る活発な調査を展開する。このような米国のプラットフォーム規制の主要動向は、日本貿易振興機構(JETRO)が「米司法省、GAFAを念頭に反トラスト法調査を開始」(2019年7月26日)をはじめとする複数の「ビジネス短信」で詳しく報道しており、日本の産業界においても関心が高いことをうかがわせる。2020年に入ると、COVID-19(新型コロナウイルス感染症)の急速な拡大もあり、プラットフォーム規制の動きは2019年に比べて鈍化した印象だが、7月29日の下院司法委員会(反トラスト小委員会)の公聴会のニュースは大きな話題となった。

【表1】米国の連邦政府、議会の2019年以降のプラットフォーム規制の主な動き

【表1】米国の連邦政府、議会の2019年以降のプラットフォーム規制の主な動き
(出典:FTC、DoJ、連邦議会の発表より作成)

 

前述の通り、本年7月29日の連邦議会下院司法委員会の公聴会にGAFAトップ4人が揃って招集され、議員が厳しい質問を浴びせかけたことは、日本のニュースでも大きく報道された。図1が当日の様子であるが、会議は開始から終了まで5時間以上に及び、そのカバー範囲は市場支配力に関連するものだけでも、アプリ配信の不公平さ(Apple)、ライバル潰しが目的の買収(Google〔YouTube〕、Facebook〔Instagram、WhatsApp〕など)、自社プライベートブランドの優遇(Amazon)など、多岐に及んだ。それ以外にも、論点はSNSの発言の自由、中国との関係、従業員の労働環境など広範であった。この委員会の調査は超党派の合意で開始されたものだが、本年11月の大統領選挙を控えて、民主党、共和党の議員が自陣営に有利な発言を引き出そうとして、時に気ままな質問を行い、小委員長や他議員との間でやりあう場面があった。最終的に、司会進行のDavid Cicilline反トラスト小委員長(民主党)は、「この公聴会で明らかになったのは、これらの会社が現在、独占力を持っているという事実だ」と締め括った。さらに、同小委員長は「一部は分割の必要があり、また、すべての会社は適切に規制され責任を果たす必要がある」とつないでいる。分割こそGAFAが最も恐れるシナリオであるが、プラットフォーマー分割論はウォーレン議員の公約の中心的な施策であるため、次項において詳しく論じる。

【図1】下院司法委員会(反トラスト小委員会)の公聴会を進行するCicilline小委員長

【図1】下院司法委員会(反トラスト小委員会)の公聴会を進行するCicilline小委員長
(出典:司法委員会の公式サイト映像より(YouTubeで全編〔5時間半〕が視聴可能))

 

ここまで、連邦政府の主役としてDoJ、FTCの動向を紹介してきたが、通常、ICT産業を巡る連邦レベルの規制機関として、まず頭に浮かぶのは連邦通信委員会(FCC)である。しかし、FCCは「電気通信(Telecommunication)サービス」に関する規制は執行するが、プラットフォーマーによるコンテンツやアプリケーションの流通は「情報(Information)サービス」に該当することから、原則として規制管轄権を有していない。また、市場競争の健全性を反トラスト法の観点から調査するのは、前述の通りDoJ、FTCの責務である。そのような事情から、現在のプラットフォーム規制の議論におけるFCCのプレゼンスは薄い。ただし、SNSなど一部のプラットフォーム・サービスは、FCCが管轄する連邦レベルの通信法や通信品位法などとの関連が議論されるケースがある。例えば、2020年6月2日のロイター(日本語版)記事「トランプ米大統領のSNS規制方針、FCCが同意するかは不明」では、「トランプ米大統領は、SNS(交流サイト)への投稿に関する運営企業の決定を規制する考えを示したが、実際に規制の作成を担うFCCは過去にインターネット企業の監督はできないとの立場を示しており、トランプ氏の意向を受け入れるかどうかは不明だ」との説明が行われている。

以上はプラットフォーム規制に関する連邦レベルの動向であるが、米国では多くの分野で連邦規制に加えて、あるいはそれを補完する形で、州レベルの規制が存在する。プラットフォーム市場については、例えば2018年6月に成立して本年から施行が開始された「カリフォルニア州消費者プライバシー法(CCPA)」がその例である。また、2019年9月には、テキサス州主導で全米50の州と地域の司法当局が合同し、Googleの反競争的行為に対する調査を開始している。これらの動向も重要であるが、本稿では全州の動向を追いかける余裕がないため、これ以上の言及は行わないこととする。

3.ウォーレン議員の大手プラットフォーマー分割論

前回(2016年)の大統領選挙でプラットフォーマー規制は大きな争点とならなかったが、今回(2020年)はウォーレン議員が候補指名争いの段階とはいえ、分割論を前面に出して戦うなど、反プラットフォーマー感情の高まりを反映した主張が注目を集めた。同議員は2020年3月5日に大統領選から撤退したが、有力な候補者として注目されていた昨年3月8日、図2のように「こうすればビッグテックを分割できる-Amazon、Google、Facebookを分割する時が来た」と題する文書(公約)を、Team Warren名義で新興ブログサービスのMidium.comに投稿した。そこでは、大手プラットフォーマーの引き起こしている問題を列記し、対処方法が説明されている。この投稿ではAppleへの言及が見当たらないことが気になるが、技術ニュースサイトのThe Vergeは投稿翌日付けの「エリザベス・ウォーレンはAppleの分割も望んでいる(ELIZABETH WARREN WANTS TO BREAK UP APPLE, TOO)」と題するインタビュー記事の中で、ウォーレン議員がAppleの分割も考えており、具体的には、Apple本体からApp Storeの分離が必要だと答えたことを紹介している。

【図1】下院司法委員会(反トラスト小委員会)の公聴会を進行するCicilline小委員長

【図1】下院司法委員会(反トラスト小委員会)の公聴会を進行するCicilline小委員長
(出典:司法委員会の公式サイト映像より(YouTubeで全編〔5時間半〕が視聴可能))

 

この選挙公約のポイントを表2にまとめたが、注目されるのは、売上高が巨大なプラットフォーマーを「プラットフォーム・ユーティリティ(utility)」に指定し、そのプラットフォーム事業と他の事業を分割(broken apart)するという主張である。通常、ユーティリティとは、電力、ガス、鉄道などの公益事業を意味し、欧米ではインフラとサービスの垂直分離(上下分離)が行われているケースが少なくない。GoogleやAmazonについて、そのプラットフォーム基盤を一種のインフラと見なし、コンテンツ、アプリケーション、サービス、データを流通・交換する事業から構造的に分離しようという発想である。また、既に承認されているM&Aのうち、潜在的ライバルの芽を摘むなどの反競争的な目的で行われた可能性のある事案について再度の審査を行い、再分割を求める考えも示されている。共和党などから急進左派と評されていたウォーレン議員ならではの過激な公約に思われるかもしれないが、「分割」、「過去のM&A批判」は前述の下院司法委員会の公聴会でも指摘されていた通りである。また、後段で紹介するシカゴ大学の報告書にも、プラットフォーマーのM&A審査基準の見直しの指摘が存在することから、現在の米国では一部政治家の突飛な提案とは言えなくなってきている。

【表2】ウォーレン議員の公約のポイント

【表2】ウォーレン議員の公約のポイント
(出典:ウォーレン議員の“Here’s how we can break up Big Tech”から作成)

4.シカゴ大学のプラットフォーム市場の現状を懸念する報告書

2019年9月、シカゴ大学が大手プラットフォーマーを厳しく批判し、規制強化を訴える報告書を発表した。正式な発行者名は「The University of Chicago Booth School of Business, The George J. Stigler Center for the Study of the Economy and the State」、そして、報告書名は「Stigler Committee on Digital Platforms」(以下、「シカゴ大学報告書」)である。George Stiglerは同大出身で1982年のノーベル経済学賞受賞者である。シカゴ大学と言えば、Stiglerをはじめとして小さな政府を志向する自由市場主義的な法・経済理論で知られており、今回の報告書がプラットフォーム規制の必要性を力説していることに驚いた関係者も多かった。報告書を紹介する同大のリリースでは、「30名以上の評判の高い学者、政策担当者、専門家から構成される、独立的で無党派の委員会が1年以上を費やして執筆」と説明しており、その中立性や学術性の高さを強調している。

同報告書は、デジタルプラットフォーム(以下、「DP」)が事業を展開している市場は、図3のようにいくつかの経済的特徴があると指摘し、個々の特徴自体は目新しいものではないが、DP市場では史上初めて、それらが一緒に現れ、単一企業による独占に向かっていると説明している。

【図3】シカゴ大学が指摘するデジタルプラットフォーム市場の経済学的な特徴

【図3】シカゴ大学が指摘するデジタルプラットフォーム市場の経済学的な特徴
(出典:シカゴ大学報告書より作成)

 

シカゴ大学の報告書は、このような特徴の集積によりプラットフォーム市場は転換点に来ており、必然的に単一の非常に支配的なプレーヤーに収束する段階に達しているとしている(「勝者はすべての市場を奪う」と表現)。将来の見通しについても、何もしなければ、規模の経済とデータ管理による参入障壁が高まり、新規参入者がそれを克服できなくなる可能性が高いと警鐘を鳴らしている。報告書は、プラットフォーマーが競争面で与える負の影響を説明するために、「ダークパターン(dark patterns)」と「キルゾーン(kill zones)」という聞きなれない言葉を使っている。この2つの概念はウォーレン議員の公約にも類似の表現が登場する。その該当部分を対比すると表3の通りである。

【表3】プラットフォーマーの問題行為を説明するキーワード

【表3】プラットフォーマーの問題行為を説明するキーワード
(出典:両資料から抽出して作成)

 

シカゴ大学報告書は日本でも大きな注目を集めた。日経新聞は「対GAFA戦争 経産官僚の『虎の巻』」(2020年1月28日)において、「リポートはアプリケーション・プログラム・インターフェース(API)の強制公開による新規参入の促進やデジタル市場に特化した独占禁止法の適用強化、ユーザーが問題あるコンテンツを投稿しても、ネット企業はその責任を負わないとする米通信品位法230条の修正など様々な手段を提言している」としながら、「だが、果たしてそれでデジタル・プラットフォーマーの行動に歯止めをかけられるのか、同リポートの結論部分には『やってみないと分からない』というニュアンスが漂っている」と結んでいる。実際、報告書の総括版(Policy Brief)は日経記事で言及されている手段も含めて、表4に示した全7項目の取り得る解決策を列記している。しかし、その後に8項目目として「すべてが失敗した場合(If all else fails …)」が続いており、「多くのデジタル市場の勝者総取りの特徴は、提案されたすべての政策が実施されたとしても、市場によっては、巨大な市場と政治的権力を持つ少数の企業(1つだけの場合もある)の世界になることを示している」と書かれており、やってみないと分からない感が漂っている。それだけに、その後に続く報告書の「デジタル革命が進展する中、この革命が社会に与える影響を管理する政治システムが求められている。公の議論がなければ、政策対応はDP自身の利益に支配される危険がある」という結論は重い響きを持っている。

【表4】シカゴ大学報告書の提案するDP規制の「取りうる解決策」

【表4】シカゴ大学報告書の提案するDP規制の「取りうる解決策」
(出典:シカゴ大学報告書より作成)

 

5.まとめ
-競争政策を超えた議論に求められるバランス感覚

本稿は米国のプラットフォーム規制を俯瞰してきたが、現在の連邦政府や議会委員会の議論は反競争的行為、すなわち、反トラスト法の執行に重点が置かれていた。それに対して、ウォーレン議員の公約やシカゴ大学報告書では、民主主義の維持という観点からの提言も行われている。大統領選挙で民主主義の在り方が議論されるのは不思議ではないが、シカゴ大学報告書もプラットフォーマーの隆盛がニュース産業に与える影響の分析に多くのページを割き、「ニュースには公共財(public good)の側面がある。さらに、真の民主主義のためには、活力に満ち、自由な複数のメディア産業が必要である」と指摘している。さらに、同大報告書が「デジタルプラットフォームがメディア産業に与える影響を研究する際には、消費者福祉(consumer welfare)のような標準的な経済対策に限定することはできず、むしろ市民福祉(citizen welfare)の観点から考える必要がある。すなわち、民主主義がどのように機能するかということである」と提言していることは注目される(下線は筆者付与)。

今後、プラットフォーム規制議論においては、メディア市場以外の様々な市場との関係において、市民福祉の観点がより重視されていく可能性がある。プラットフォーマーの個人情報やデータの取り扱いが不十分だと見なされれば、道義的に許されないという思いが市民福祉の観点と結びついていくかもしれない。シカゴ大学報告書は、ニュースは公共財であるがゆえに市民福祉の観点が重要だと示唆しているが、公共財の認定には主観の介在する余地があるため、議論が恣意的な方向に進まないように注意が必要である。他方で、最近のプラットフォーマーが市民福祉を重視する姿勢を打ち出していることも忘れてはならない。Googleのメディア支援サイト(「Googleニュースイニシアティブ」)は、冒頭で「知識を広めることはGoogleの使命であり、報道機関やジャーナリストの使命でもあります。つまり、私たちが目指す未来は、密接に結びついているのです」と書いている。実際、同社、そしてFacebookは2010年代に入り広範なメディア支援プログラムを展開しており、2018~2019年には、相次いで3年間で3億ドル(両社で計6億ドル)の資金支援計画(特定企業ではなく市場全体が対象)を発表している。一部に両社の施策を「批判かわしのポーズ」と見る半信半疑の空気はあるが、支援を歓迎するメディア関係者も多い。

欧州、米国とも、昨今のプラットフォーマーを巡る規制議論は厳しさを増す一方に見えるが、彼らのサービスが日常不可欠なものであるだけに、ネット市民の感情論と結びついた一種のトレンドとして、議論が極端な方向に傾斜する可能性がある。今後のプラットフォーマーのポーズではない真摯な取り組みを見極めながら、バランスの取れた議論が続いていくことを期待したい。

※この記事は会員サービス「InfoCom T&S」より一部無料で公開しているものです。

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